Mestboetes: Houden ze stand?

Belangrijk onderdeel van fraudebestrijding in het mestbeleid vormen het opleggen van boetes, last onder dwangsom (LOD) en het geven van waarschuwingen. Minister Schouten doet jaarlijks verslag van het aantal opgelegde boetes, LOD’s en waarschuwingen. Het aantal dat wordt opgelegd, wordt gezien als indicatie voor het slagen van het toezicht op de naleving.

Hoe meer boetes hoe succesvoller de handhaving. Meer boetes betekent immers dat er meer fraudeurs betrapt zijn; de Kamerleden rekenen de minister daar op af.

Het overzicht met boetes, LOD’s en waarschuwingen dat de minister jaarlijks openbaart, kent zijn beperkingen. Een groot deel van de boetes betreft administratieve fouten zonder dat sprake is van daadwerkelijke fraude. De minister geeft dat zelf ook aan. Het overzicht is daarmee dus niet een overzicht van het aantal gepakte fraudeurs of boetes uitgedeeld voor fraude. De relatie tussen daadwerkelijke fraude en opgelegde boetes en LOD’s is daarmee niet een-op-een te leggen.

Overzicht boetes

Het overzicht met boetes kan dus niet simpelweg zo geïnterpreteerd worden zoals dagblad NRC in 2017 deed, in haar reeks over mestfraude. Een veel belangrijkere vraag is bovendien: hoeveel mestboetes houden stand? Deze vraag wordt niet behandeld in de jaarlijkse rapportages van de minister.

Pig Business heeft deze gegevens daarom zelf opgevraagd bij RVO.nl, de NVWA en het functioneel parket. Geen enkele instantie heeft gegevens over hoeveel boetes in stand blijven, hoeveel boetes worden ingetrokken, worden verminderd, of bij de rechter of het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) ongedaan worden gemaakt.

"Minister rapporteert alleen hoeveelheid en hoogte boete"

Deze gegevens zijn, aldus de drie betrokken instanties, zo divers van aard dat niemand dit centraal bijhoudt of centraal verzamelt. De minister rapporteert alleen over de hoeveelheid en de hoogte van de boetes die zijn opgelegd in het kader van de Meststoffenwet en gebruikt dit als indicatie voor de effectiviteit van de Meststoffenwet en de controle en de handhaving daarop.

Maar omdat niemand weet hoeveel mestboetes daadwerkelijk, legitiem, geïnd worden, zegt dit helemaal niets over de effectiviteit van handhaving en controle. Tijdens de behandeling van dit thema in de Tweede Kamer, wordt een verhoging van het boetebedrag en het aantal boetes door de Kamerleden uitgelegd als een succesverhaal. Meer en hogere boetes zorgen er dus voor dat de minister goed scoort op de aanpak van mestfraude in de ogen van de Kamer.

Perverse prikkel

Omdat de evaluatie ontbreekt, ontstaat een perverse prikkel: het opleggen van een boete wordt een doel op zich, niet het opleggen van een boete die standhoudt in bezwaar en beroep. Uit de praktijk komen signalen dat er nauwelijks mestboetes standhouden.

Een groot adviesbureau dat anoniem wil blijven, maar waarvan de naam bekend is bij de redactie van Pig Business, bevestigt het beeld dat ook uit reacties van boeren naar voren komt: mestboetes houden zelden stand.

Het gaat dan specifiek om overtreding van artikel 7, 8 en 14 van de Meststoffenwet. Deze artikelen gaan over de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, in het bijzonder de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm; met andere woorden: het teveel uitrijden van mest.

Boete van 400.000 euro verviel geheel

De eigenaar van het adviesbureau vertelt over twee jonge boeren die het bedrijf van hun vader net hadden overgenomen. De ambitieuze boeren wilden het bedrijf uitbreiden. Voordat de uitbreiding rond was, werd een mestboete van 400.000 euro opgelegd. De Rabobank weigerde vervolgens om de uitbreiding te financieren. Dit is beleid van de bank in de aanpak van fraude. Het bedrijf heeft vervolgens bijna twee jaar op slot gezeten. De boete is echter in zijn geheel vervallen bij het CBb. De zonen konden vervolgens, na een periode van stilstand, weer vooruit.

Dit soort boetes kunnen echter grote gevolgen hebben, want in de periode van stilstand verandert ook de overige wetgeving. Het kan zomaar zijn dat er inmiddels veel hogere kosten gemaakt moeten worden voor de uitbreiding en/of dat er aan veel strengere eisen voldaan moet worden. Deze kosten zijn niet te verhalen voor de ondernemers.

Los daarvan is de druk op boeren bij wie een dergelijk hoge boete boven het bedrijf hangt, groot. „Veel ondernemers slapen er slecht van. Je moet wel erg stevig in je schoenen staan wil een dergelijk bedrag je geen zorgen geven”, aldus de eigenaar van het adviesbureau.

Geheime marges

Naar aanleiding van de uitspraak van het CBb in december 2018, waarbij het college aangaf dat de opgelegde mestboetes geen stand konden houden omdat de overheid geheime marges hanteerde, waren ook de Producenten Organisatie Varkenshouderij (POV) en de Nederlandse Varkenshouders Vakbond (NVV) benieuwd naar het aantal boetes dat is opgelegd en door deze uitspraak weer vervallen is.

Advocaat Angelique Perdaems heeft daarom Wob-verzoeken (Wet openbaarheid van bestuur) ingediend om dit boven tafel te krijgen. Voormalig NVV-bestuurder Eric Holleman laat weten dat de termijn voor de overheid om te reageren inmiddels is verstreken, maar dat de gevraagde informatie niet binnen is. „Zodra een veehouder te laat is, krijgt hij meteen een boete maar bij de overheid werkt dat kennelijk zo niet”, laat hij weten.

Het beroemde kruisje

De boetes die wel standhouden zijn vaak boetes in de orde van grootte van 300 euro. Dit zijn boetes voor het ‘niet naar waarheid of niet volledig invullen’ van een formulier. Het beroemde kruisje dat men vergeten is te zetten. Maar ook een niet duidelijk leesbaar nummer op een mestsilo levert een boete op van 300 euro.

Adviesbureaus adviseren hun klanten doorgaans om voor een dergelijk bedrag niet te gaan procederen. ‘Betaal het maar, dan heb je ook geen gedoe’, luidt het advies. Voor grotere bedragen geldt dat het ook nogal eens voorkomt dat ondernemers toch betalen na mindering van het bedrag. De procedures slepen vaak jaren voort en een ondernemer maakt een kosten-batenanalyse: betalen betekent ook weer verder kunnen met andere zaken en geen energie meer te hoeven stoppen in een juridische procedure.

Nadat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) in juni 2018 de zogenaamde ‘geheime marges’ alsnog bekendmaakte, blijkt de dienst alsnog met terugwerkende kracht naar datums vóór juni 2018 boetes op te leggen. Onder het mom van ‘De geheime marges zijn nu bekend dus een veehouder kan ze gebruiken in het verweer’, aldus de eigenaar van het adviesbureau.

Hij heeft er geen goed woord voor over dat de overheid op deze manier te werk gaat. Het is ook maar de vraag of deze gang van zaken standhoudt bij de rechter.

Lees ook deel 1 van dit tweeluik:
Oude mestrapporten leggen bom onder mestbeleid