PBL: 'Effecten herbezinningsstrategie mestbeleid moeilijk in te schatten’

De quickscan is een kwalitatief onderzoek naar de vijf denkrichtingen van het ministerie van LNV om de waterkwaliteit te verbeteren en tegelijk de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het mestbeleid te versterken. Dat startpunt van de herbezinning is begrijpelijk, maar volgens het PBL dreigen hierdoor kansen voor koppelingen met beleidsopgaven rond stikstof en klimaat te worden gemist.

Een werkgroep onder regie van het ministerie van LNV heeft de vijf denkrichtingen geformuleerd voor het toekomstig mestbeleid. Dedenkrichtingen schetsen mogelijke uitgangspunten voor het mestbeleid. ‘Eenvoudig’ gaat uit van regels die overal gelijk zijn. ‘Gebiedsspecifiek’ gaat juist uit van verschillen in regels voor regio’s.

De denkrichting ‘sectorspecifiek’ maakt onderscheid tussen sectoren op basis van risico-inschattingen. De ‘bedrijfsspecifieke’ denkrichting wil regels meer toesnijden op bedrijfsverschillen. De denkrichting ‘milieudoel’ beoogt het mestbeleid dat gebaseerd is op middelvoorschriften om te vormen naar een systeem dat boeren afrekent op het behalen van doelen.

Effecten niet goed in te schatten

Omdat de denkrichtingen in dit stadium nog geen uitgewerkte beleidsvarianten zijn, zijn de effecten van de denkrichtingen volgens het PBL nog niet goed in te schatten. Een oordeel van de meest kansrijke denkrichting kan het bureau daarmee in dit stadium nog niet te geven. Wel kent elke variant sterktes én zwaktes. De gebiedsspecifieke denkrichting biedt de meeste ruimte om beleid uit te werken dat past bij de huidige regionale waterkwaliteitsverschillen.

Dat is in de denkrichting ‘eenvoudig’ niet mogelijk, waardoor de kosten voor volledig doelbereik relatief hoog zullen zijn. Wel nemen in de gebiedsspecifieke variant de verschillen tussen regionale verschillen in kosten voor bedrijven om aan regels te voldoen toe en stijgen de uitvoeringslasten. De bedrijfsspecifieke denkrichting geeft handvatten om efficiëntie en innovatie te belonen en bevorderen, maar vergt nog nadere uitwerking.

Andere beleidstrajecten meenemen

In de huidige opzet van de denkrichtingen spelen de verbetering van de waterkwaliteit en de uitvoerbaarheid van het mestbeleid een dominante rol. Het bredere palet aan beleidsmatige redenen om het mestbeleid te heroverwegen, is naar de mening van het PBL in de denkrichtingen nog spaarzaam uitgewerkt.

Hierdoor worden mogelijke koppelingen met beleidstrajecten rond bijvoorbeeld stikstofdepositie, klimaat of handhaafbaarheid van het mestbeleid gemist. Het PBL adviseert daarom om bij de nadere uitwerking van de denkrichtingen de verschillende leefomgevings- en bestuurlijke aspecten die samenhangen met mest integraler te benaderen.

Wederom een complexe aanpak

Het mestbeleid moest eenvoudiger, eerlijker en ongevoelig voor fraude. Maar wie de plannen goed leest, ontkomt niet aan de indruk dat er wederom een pad wordt ingeslagen dat net zo gecompliceerd lijkt als het bestaande mestbeleid met de talrijke reparatiewetten en -regels. Dat blijkt ook wel uit de conclusie van het PBL dat de effecten van de vijf denkrichtingen niet in te schaten zijn. Er wordt bovendien zowel door het PBL en ministerie niet gekeken naar de rechtvaardigheid van de huidige mestregels, bemonsteringsmethoden en gehanteerde normen. Uit verschillende onderzoeken en rechtszaken is inmiddels gebleken dat het mestbeleid juridisch en wetenschappelijk niet waterdicht is. Elke nieuw beleid moet gebaseerd zijn op wetgeving met een duidelijke wetenschappelijk en juridische onderbouwing wil het een kans van slagen krijgen in de praktijk.

Mest als kunstmestvervanger

Daarnaast blijft het opvallend dat mest nog steeds gezien wordt als louter milieuvervuilend, terwijl het juist een zeer belangrijke grondstof is voor bemesting en tal van andere producten. Opwaardering en verwaarding van mest zou derhalve in de plannen opgenomen moeten worden. Inzetten op mestverwerkingsproducten als kunstmestvervangers zal de afzetkosten verlagen en daarmee ook eventuele fraude verminderen waardoor allerlei ingewikkelde controleregels onnodig zullen zijn. Helaas lijkt zowel het PBL en overheid dit aspect van mest niet integraal in een nieuw mestbeleid op te nemen.