PBL: Meststoffenwet ontoereikend – waterkwaliteit verbetert niet

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) evalueert in een rapport van bijna tweehonderd pagina's de resultaten van tien jaar Nederlands mestbeleid en constateert dat we vast zitten. Het nitraatdoel in het grondwater is weliswaar bijna overal gehaald - de zuidelijke zandgronden zijn een uitzondering - maar in het oppervlaktewater worden de stikstof- en fosfaatnormen nog ruim overschreden. Daarnaast blijft de druk op de mestmarkt hoog.

"De milieudruk van de landbouw is sinds de aanvang van het mestbeleid flink gedaald", vertelt Hans van Grinsven, hoofdauteur van het rapport, "maar de laatste jaren stagneert het." En dat is een probleem, denkt hij. "Zolang Nederland zich maar verbetert, hebben we een goed verhaal richting Brussel, ook al heb je de doelen nog niet gehaald. Maar bij stagnatie krijg je het moeilijker."

Achilleshiel

Het rapport laat zien dat de Nederlandse mestproductie in tien jaar grofweg hetzelfde is gebleven. Maar omdat de milieu-eisen strenger zijn geworden, wordt het gat tussen productie en de zogenaamde 'fosfaatgebruiksruimte' steeds groter. Die ruimte is met bijna 30 procent verminderd. Wat daarbij niet helpt is de afnemende belangstelling van melkveehouders voor derogatie. Vanwege de strenger geworden voorwaarden voor derogatiebedrijven doen minder boeren daaraan mee, en dan mogen ze minder mest op hun land plaatsen.

Vanwege de afgenomen gebruiksruimte moeten boeren meer mest afvoeren. De helft van de geproduceerde mest kan niet op het eigen bedrijf worden afgezet, en een kwart van de Nederlandse mest moet worden afgevoerd naar het buitenland. Van Grinsven noemt die mestuitvoer de achilleshiel van het mestbeleid. Ruim de helft van de geëxporteerde mest betreft onbewerkte mest of licht bewerkte dikke fractie. Als er ooit een ziekte uitbreekt en het buitenland sluit zijn grenzen voor onbewerkte mest, blijft Nederland met meer mest zitten dan het kwijt kan.

Oppervlaktewater

De concentraties stikstof in het oppervlaktewater zijn gedaald in de evaluatieperiode, maar waren in 2015 toch nog dubbel zo hoog als de norm die is vastgelegd in de Kaderrichtlijn Water. Voor fosfor is vanaf 2010 zelfs geen daling van de concentratie gemeten. De Meststoffen wet zorgt er weliswaar voor dat de bodemoverschotten fosfaat dalen, maar de concentraties in het water zijn vooral het resultaat van de hoeveelheid fosfaat die zich voor die tijd in de bodem heeft opgehoopt.

Een grafiek in het rapport toont het probleem scherp. Per gebied toont deze de stikstof- en fosforbelasting van oppervlaktewater. Die belasting is onderverdeeld in de verschillende bronnen; enerzijds bronnen waar de overheid makkelijk kan ingrijpen, zoals bemesting, glastuinbouw en rioolwaterzuiveringsinstallaties, en anderzijds moeilijk stuurbare bronnen als nalevering uit vanuit landbouwgrond, buitenland en achtergrondbelasting. Naast deze kolommen staat hoeveel de belasting moet teruglopen om aan de doelen in de Kaderrichtlijn Water te voldoen. In bijna de helft van de gebieden moet die belasting verder terug dan door overheidsingrijpen mogelijk is. Dat geldt voor alle klei- en veengebieden en voor het Zuidelijk zandgebied waar het fosfaat betreft, en nog eens voor het zuidelijk zandgebied in het geval van nitraat. Met andere woorden; zelfs met maximaal overheidsingrijpen zullen de doelen daar niet gehaald worden.

Gebiedsgerichte benadering

Het rapport becijfert dat de baten van het mestbeleid, dat zich uit in ecosystemen en gezondheid voor de burger, op 0,4 tot 2,5 miljard euro per jaar. De totale jaarkosten bedragen 0,4 miljard euro, inclusief kosten voor mestopslag. De totale baten zijn daarmee duidelijk groter dan de kosten. Maar waar de baten terechtkomen in de hele maatschappij, worden de kosten vooral gedragen door de boer. Het rapport vraagt zich af of dat terecht is. Weliswaar geldt dat de vervuiler betaalt, maar de vraag is of boeren de vervuiler zijn als ze bemesten volgens landbouwkundig advies en volgens de wettelijke regels.

Deze scheve verhouding tussen kosten en baten leidt bij boeren tot weinig vertrouwen in de overheid en tot weinig begrip voor de voordelen van de meststoffenwet. En zonder vertrouwen in die voordelen is er minder animo voor het naleven van de wet.

Het rapport pleit dan ook voor een andere benadering. In plaats van een benadering van bovenaf, waar de overheid boeren oplegt waar ze zich aan dienen te houden, stelt het PBL een benadering per gebied voor. In zo een gebied, dat niet te groot moet zijn, kunnen verschillende belanghebbenden, waaronder boeren, burgers, waterbeheerders en natuurbeheerders, onderling afspraken maken hoe ze de doelen per gebied halen. Zo mag bijvoorbeeld op sommige bedrijven een verslechtering van de milieuresultaten optreden, als die wordt uitgeruild met meer milieuwinst elders in het gebied. De mogelijkheden die boeren zo krijgen door inspraak, samenwerking en maatwerk, zou hun betrokkenheid en het draagvlak voor de wetten moeten vergroten. Experimenten met zo een gebiedsgerichte benadering worden al uitgevoerd, bijvoorbeeld in Brabant en Overijssel.

Maar zelfs met zo een benadering, waarschuwt het PBL, is er voor veel landbouwbedrijven geen economisch perspectief.