MER-rapportage: rode lap of rode loper?

Sinds de invoering van de Milieu Effect Rapportage (MER) voor de landbouw in 2000 zijn er nog maar 27 procedures voor varkensbedrijven afgerond. Dit zegt Rob Aagten, specialist ruimtelijke ordening en milieu bij LTO Noord Advies. Het geringe aantal geeft aan dat de meeste uitbreidingen, verbouwingen of nieuwbouwprojecten van varkenshouders nog niet MER-plichtig zijn.

Dat komt pas aan de orde als een varkenshouderij plannen heeft voor een uitbreiding of nieuwbouw met meer dan 3.000 mestvarkenplaatsen of meer dan 900 zeugenplaatsen. Er wordt in het Besluit MER wel een ‘breed’ zeugenbegrip gehanteerd, wat inhoud dat de opfokzeugen mee wordt geteld bij de zeugen.

Meer procedures
Door de voortdurende schaalvergroting en het verplaatsen van bedrijven door de reconstructie krijgen meer varkenshouders de komende tijd te maken met het MER. De rapportage is een onderdeel van de Wet Milieubeheer en daarom noodzakelijk voor het verkrijgen van een milieuvergunning.

Ook de mogelijkheid om binnen een Landbouwontwikkelingsgebied (LOG) een nieuw bedrijf te vestigen, doet het aantal MER-procedures stijgen. Met een positieve uitkomst van de MER is de varkenshouder er nog niet. De rapportage loopt veelal parallel aan het vergunningentraject die de ondernemer moet doorlopen.

Een MER, inclusief vergunningen, neemt gemiddeld anderhalf tot twee jaar in beslag. Levert de verplichte inspraakronde bezwaren op, dan duurt deze periode uiteraard langer.

Provincie of gemeente
De procedure begint eigenlijk met de vraag of de provincie of gemeente de vergunning kan verlenen. Dit hangt onder meer af van de ligging van de locatie en de vorm van het plan. Formeel wordt de procedure in gang gezet op het moment dat de startnotitie, die bestaat uit de basisgegevens van het bouwplan en door de varkenshouder is opgesteld, door provincie of gemeente wordt gepubliceerd.

De startnotitie gaat ook naar de Commissie voor de milieueffectrapportage. Deze onafhankelijke commissie adviseert de vergunningverlener. Ook wordt de startnotitie gepubliceerd in de krant. Na bestudering van de startnotitie bezoekt de Commissie de locatie. Vervolgens heeft de commissie negen weken om een advies voor de richtlijnen te geven aan de provincie of gemeente. Plus nog eens vier weken voor de vergunningverlener om de richtlijnen op te stellen.

„In de meeste gevallen nemen de gemeenten het advies van de Commissie direct over”, zegt Aagten. In de richtlijnen staat welke milieugevolgen het rapport moet behandelen. Bovendien is aangegeven welke alternatieven naast de eerste keuze in het project moeten worden beschreven.

Hulp van deskundige
Zo gauw de richtlijnen zijn vastgesteld, kan de varkenshouder starten met het opstellen van het MER. Hiervoor is geen termijn gesteld. Volgens Aagten werken praktisch alle varkenshouders in het opstellen van het MER samen met een deskundige. „Iedereen moet doen waar hij goed in is en varkenshouders zijn nou eenmaal goed in het houden van varkens.”

Bij varkensbedrijven worden altijd de volgende punten onderzocht: de ammoniakbelasting op de voor verzuring gevoelige natuur, geurhinder voor omwonenden en de eventuele toename van fijn stof in de lucht. Afhankelijk van de specifieke situatie (locatie, omvang, stalsysteem en andere bedrijfsactiviteiten als brijvoerproductie) van het bedrijf kunnen meer negatieve effecten worden vastgesteld, onder meer grondwateronttrekking, waterkwaliteit, veiligheid en geluidshinder door het transportverkeer.

„De milieugevolgen kunnen per bedrijf verschillen”, aldus Coen Balduk, werkgroepsecretaris van de Commissie voor de milieueffectrapportage. Bij MER-plichtige bedrijven gaat het altijd om bedrijven die ook moeten voldoen aan de IPPC-richtlijnen. Aagten zegt: „De IPPC-toets is een onderdeel in het rapport, dubbel werk is dus niet nodig.”

Ter inzage
Na het indienen van het MER hebben provincie of gemeente zes weken om de inhoud te beoordelen. Wanneer de inhoud niet voldoende is, wordt de rest van de procedure opgeschort. De varkenshouder krijgt dan de mogelijkheid om het rapport aan te vullen. Een goedgekeurd rapport wordt doorgestuurd naar de commissie . Tevens wordt het rapport ter inzage gelegd voor derden.

De Commissie brengt een advies uit over de volledigheid en kwaliteit van het rapport, waarbij de inspraakreacties zijn meegenomen. Met een positief advies van de commissie kan de overheidsinstantie overgegaan tot het verlenen van de vergunning. In een later stadium, als de bouw al is voltooid, evalueren provincie of gemeente in samen met de ondernemer de werkelijke gevolgen voor het milieu.

Creatief
Varkenshouders die de dans willen ontspringen en met hun bedrijfsomvang de grens van de MER gaat opzoeken om sneller te kunnen uitbreiden, kunnen bedrogen uitkomen. Bedrijven die voor meer dan 2.200 mestvarkens of meer dan 350 zeugen plaats hebben, hoeven niet direct een MER op te stellen. Zij vallen echter wel onder de MER-beoordelingsplicht.

Hierbij beoordeelt de provincie of gemeente de zogeheten aanmeldnotitie van zijn investeringsplan. Zij bekijken daarbij de mogelijke nadelige gevolgen die het plan voor het milieu kan hebben. De provincie of gemeente kan, afhankelijk van de uitkomst van de beoordeling, de varkenshouder dan alsnog verplichten de MER-procedure te doorlopen.

Balduk benadrukt dat de milieueffectrapportage ook nuttig kan zijn voor de ondernemer. De investering moet volgens hem sowieso aan veel regels voldoen, ook als er geen MER wordt uitgevoerd. „De regelgeving is dikwijls erg complex. Het milieueffectrapport is ook bedoeld om de varkenshouder een handreiking te geven bij het voldoen aan alle verplichtingen. Dit kan problemen in de toekomst voorkomen. Het MER biedt varkenshouders een kans”, benadrukt Balduk.

Aanvullende maatregelen
Met het doorlopen van de procedure heeft de varkenshouder al in een vroeg stadium in beeld aan welke nieuwe regels het bedrijf moet voldoen. Hierdoor kunnen mogelijke aanscherpingen van de milieuregels eenvoudiger met aanvullende maatregelen worden opgelost.”

Volgens Balduk moeten varkenshouders het MER niet zien als een bedreiging voor de planning van een bedrijfsactiviteit, maar als een rode loper naar de toekomst toe. „Het vraagt de nodige inspanning om een milieueffectrapport te maken, beseft hij, „maar als een varkenshouder de procedure op de juiste wijze heeft doorlopen, is de kans op juridische belemmeringen kleiner.”

Vrijwillige MER
Wat lang niet elke varkenshouder weet, is dat zij ook een MER vrijwillig kunnen laten uitvoeren. Dan kan om strategische redenen, bijvoorbeeld om de milieueffecten van toekomstige investeringen in het bedrijf te onderzoeken. Een vrijwillige MER is ook een optie als een varkenshouder draagvlak wil creëren voor zijn bedrijfsplannen bij omwonenden. Hierdoor kan hij open met hen communiceren.

Tevens kunnen bedrijven die net onder de beoordelingsdrempel zitten er veiligheidshalve voor kiezen om de beoordeling uit te voeren en desgewenst een MER te maken. Om bij een vrijwillige procedure gebruik te maken van de diensten van de commissie moet de provincie of gemeente toestemming vragen aan het ministerie van Vrom.

Aagten heeft tot nu toe nog niet meegemaakt dat varkenshouders zich vrijwillig met een MER inlaten. De procedure kost niet alleen veel tijd en inspanning, maar ook veel geld. De kosten liggen voor een varkenshouder gemiddeld tussen de 15.000 en 25.000 euro.

Inspraak
Daarbij is de procedure lang niet altijd vrij van hobbels en weerstand. Zo kunnen burgers en maatschappelijke organisaties tijdens de twee inspraakrondes, na het opstellen van de startnotitie en de publicatie van het MER, bezwaar maken tegen de vergunning.

Ook bij de procedure voor de milieuvergunning kan twee keer bezwaar worden aangetekend. De laatste keer is dat bij de Raad van State. Varkenshouders moeten hierbij vaak een rechte rug hebben. Aagten kent een procedure waarbij alleen de startnotitie al 101 inspraakreacties opleverde. „Mensen uit de omgeving zijn tegenwoordig alert en kijken kritisch mee.”

Daarbij is er gevaar voor een sneeuwbaleffect als tegenstanders van de bedrijfsplannen andere mensen proberen te overtuigen van hun gelijk. Dat is lastig werken, weet Aagten. „Zo werkt een informatieavond lang niet altijd positief, sommige mensen willen gewoon niet horen wat je zegt.”

Nieuwe stal beter
Milieuorganisaties werpen lang niet altijd bezwaren op in het MER, weet Aagten. Veelal trekken zij aan de bel in de milieuvergunningprocedure. Soms willen zij op dat punt nog bezwaar maken tegen de inhoud van het rapport. Te laat, weet Aagten. „De Raad van State is hier duidelijk in. Als de vergunningaanvraag loopt, is het rapport goedgekeurd. Over de inhoud wordt niet meer gediscussieerd.”

Het starten van een MER werkt soms als een rode lap op een stier, aldus Aagten. Mensen denken vaak onterecht, dat een MER handelt over een groot bedrijf met grote negatieve milieueffecten. Aagten geeft een voorbeeld van een varkenshouderij die fors wil uitbreiden. De oude stallen gaan daarbij tegen de vlakte.

De nieuwe stallen bieden ruimte aan bijna vijf keer zoveel varkens terwijl de uitstoot van ammoniak en geur omlaag gaat. „Mensen staan er echter niet bij stil dat nieuwe stallen beter uitgerust zijn dan oude stallen.”