Waarom de landbouw geen nieuwe koers inslaat

De afgelopen jaren zijn tientallen rapporten verschenen die uittekenen hoe de sector duurzamer kan produceren, en het recente onderzoek van dagblad Trouw en uitgeverij Agrio toont aan dat boeren best willen verduurzamen. Maar toch gebeurt het niet. PBL-onderzoeker Martijn Vink zocht uit waarom.

„In zestig jaar is de sector, onder het naoorlogse motto 'nooit meer honger' getransformeerd tot een hoogproductieve, kennisintensieve, internationaal concurrerende en economisch zeer efficiënte sector ", schrijft hij. In die tijd hebben technologische ontwikkelingen en schaalvergroting het aanzicht van de sector grondig veranderd „Maar één ding is gelijk gebleven", schrijft Vink, „en dat is de dominante ontwikkelrichting van de Nederlandse landbouw. Tot op de dag van vandaag sluit die richting naadloos aan op de naoorlogse waarden van het voorzien in voldoende betaalbaar voedsel en het produceren voor de export."

Padafhankelijk

De onderzoeker vroeg zich af waarom de landbouw zo hardnekkig die richting uit blijft gaan, terwijl boereninkomens onder druk staan en terwijl de samenleving ondertussen belang hecht aan andere waarden, zoals dierenwelzijn en milieu. Het antwoord, zo bleek, is juist het enorme succes dat de Nederlandse landbouw heeft gehad in het zo efficiënt mogelijk produceren van voedsel.

Dat succes is te danken geweest aan een vergaande specialisering, schaalvergroting en kapitaalintensivering van boerenbedrijven. Boeren hebben hiervoor investeringen gedaan, schulden opgebouwd, en ze zijn afhankelijk geworden van andere partijen zoals bijvoorbeeld veevoerleveranciers en specifieke technologiebedrijven. Deze afhankelijkheden maken dat een boer moeilijk een andere richting kan inslaan. „Als je hebt geïnvesteerd in een stal voor 300 stuks melkvee en je hebt daarvoor schulden bij de bank, kun je niet opeens besluiten om extensief te gaan boeren", geeft Vink als voorbeeld. Hij ziet het boerenbedrijf als een knooppunt van afhankelijkheden. Die afhankelijkheden beperken een boer in zijn vrijheid om een andere richting op te gaan met zijn bedrijf. Vaak is verder doorgaan op de ingeslagen weg de enige reële ontwikkelmogelijkheid. Vink spreekt van 'padafhankelijkheid' - vanwege keuzes die een boer eerder heeft gemaakt met zijn bedrijf, heeft hij nu nog maar weinig mogelijkheden om, zonder hoge kosten en grote onzekerheden, een andere weg in te slaan dan het eerder gekozen pad.

Landbouwbeleid in onderhoudssfeer

Als de Nederlandse samenleving wil dat de landbouwsector een ander pad inslaat, moet ze er dus niet op rekenen dat de boeren dat zelf kunnen doen. Maar, betoogt Vink, de nationale capaciteit om te sturen is ook afgenomen. De overheid, die vroeger actief stuurde op de ontwikkelingen in de landbouw, is sinds de jaren zeventig steeds verder teruggetreden en heeft het initiatief steeds meer overgelaten aan de markt. Het politieke debat richt zich tegenwoordig op incidenten waarop de politiek telkens een ad hoc antwoord vindt. „Incidenten, wensen, maar ook structurele problemen worden al jaren opgelost met 'fijnregulering' van bestaande regelgeving en uitzonderingsbepalingen", merkt Vink op. Het Nederlandse landbouwbeleid is daarmee terechtgekomen in wat de onderzoeker typeert als een 'onderhoudssfeer', waarin regels worden bijgesteld zonder de kerndoelen van het beleid bij te stellen.

Deze 'onderhoudssfeer' heeft volgens de onderzoeker twee gevolgen. Door telkens nieuwe regels toe te voegen is een oerwoud aan regelgeving ontstaan. Daarnaast is het doel van het beleid niet meer duidelijk, omdat de overheid met nieuwe regels probeert aan nieuwe waarden tegemoet te komen, zonder te kijken hoe en waar die nieuwe waarden botsen met de oude waarden die de basis vormen waarop eerdere regelgeving is gebouwd.

Recept voor verandering

Als de overheid dus wil dat de landbouw een andere richting inslaat, betoogt Vink, moet ze weer actief beleid hierop gaan voeren. Maar om dat te doen zal aan een aantal voorwaarden moeten worden voldaan. Het rapport schetst er drie.

* Ten eerste moet de overheid - na afstemming met de sector en de maatschappij - een duidelijke stip op de horizon zetten; een punt waar ze met de landbouw naartoe wil. Zo'n stip geeft duidelijkheid aan boeren die een strategie voor hun bedrijf bepalen en aan investeerders in de landbouw. Door een duidelijk toekomstbeeld te schetsen kan de overheid het landbouwbeleid uit de 'onderhoudssfeer' halen en duidelijke regelgeving maken.

* Daarnaast zal de overheid haar eigen rol in het landbouwbeleid moeten heroverwegen. Als maatschappelijke waarden, die moeilijk via de markt kunnen worden gestuurd - zoals dierenwelzijn, natuurbeleid, omgevingshinder - belangrijke doelen in het landbouwbeleid worden, zal de overheid actiever moeten sturen op deze waarden. Met andere woorden, de overheid moet de regie weer naar zich toe trekken.

* Om dat te kunnen doen zal de overheid het instrumentarium om de landbouw te sturen, dat ze de afgelopen decennia heeft afgebouwd, weer op moeten zetten.

Landbouwvisie

De analyse van het PBL komt mooi op tijd. Minister Schouten heeft aangekondigd om deze zomer met haar visie op de landbouw te komen, en met die visie de richting te schetsen waarnaartoe de landbouw zich kan ontwikkelen. Deze analyse laat zien dat de minister het daar niet bij kan laten; ze zal boeren ook de mogelijkheid moeten geven om het ingeslagen pad te verlaten en de koers van hun bedrijf bij te stellen, en ze zal moeten zorgen dat de overheid beleidsinstrumenten krijgt om de sector daadwerkelijk richting die toekomstvisie te sturen. Zonder die stappen zal haar toekomstvisie een gratuite en tot niets leidend document zijn.